Аналитика / 7.09.2020

Институционализация санкций как глобальный политический инструмент и инструмент конкуренции: краткий обзор

Санкционные программы на протяжении веков являлись важной частью политической и экономической жизни. Они служат для порицания страны или группы стран, которые «плохо себя ведут». В целом, санкции можно разделить на две основные категории: всеобъемлющие и невсеобъемлющие санкции. Существует так называемая категория «стран-изгоев», таких как Северная Корея, Иран, и т.д., и Соединенные Штаты, а также ряд других стран, применяют против них всеобъемлющие санкции. Некоторые другие страны, попавшие под санкции (Россия, Китай), попадают в категорию невсеобъемлющих санкций.

В последнее время мы наблюдаем колоссальный рост применения односторонних санкций. Мало того, что санкции становятся более жесткими и карательными, их географическое распространение резко расширилось. Односторонние санкции становятся повседневным инструментом политического, а иногда экономического давления на «плохо себя ведущие» страны, тем самым институционализируя применение санкций и делая их постоянно используемым инструментом для укрощения «проблемных» мировых игроков. В этой статье мы кратко опишем текущие тенденции, а также сходства и различия в санкциях. Эта статья не претендует на глубокий и обстоятельный анализ данного вопроса. Вместо этого цель этой статьи – предоставить читателю краткий обзор основных санкционных положений.

 

ЕС и США: Различный подход

Что касается фундаментальных санкционных принципов, подход Европейского Союза разительно отличается от подхода Соединённых Штатов. Начнем с основ санкций ЕС.

Как указано в Инструкции по имплементации и оценке ограничительных мер (санкций) в рамках общей внешней политики и политики безопасности («Инструкции ЕС»), санкции вводятся ЕС для изменения политики или деятельности страны-нарушителя, части страны, правительства, организаций или отдельных лиц. Санкции не должны быть карательными или чрезмерными. Правовая основа соответствующих санкций должна быть четко определена.

Инструкции ЕС устанавливает, что санкции всегда должны быть соразмерны поставленной цели. Санкции должны соответствовать принципу уважения прав человека и основополагающих свобод. Санкции ЕС также должны учитывать международные обязательства Европейского сообщества и его государств-членов, в частности, соглашения ВТО.

В отличие от санкционного регулирования США, Инструкции ЕС прямо устанавливают, что санкции не должны иметь экономическую мотивацию. Иными словами, цель санкций ЕС не связана с финансовыми или экономическими соображениями, напротив, санкции являются реакцией на нарушение страной основополагающих прав и свобод, таких как свобода слова, свобода от избирательного правосудия, суверенитет страны и неприкосновенность, а также других прав и свобод, общепризнанных и принятых в демократическом обществе.

Итак, кратко резюмируя санкционные правила ЕС, политика ограничительных мер ЕС определяется четко установленными границами. Эти границы включают, среди прочего, требование о соразмерности соответствующих санкций, которые не должны быть карательными или чрезмерными. Санкции следует периодически пересматривать (один или два раза в год), любые позитивные изменения в стране или компании, в отношении которых введены санкции, следует поощрять. Санкции не должны быть мотивированы экономическими соображениями и не должны использоваться как инструмент ограничения международной конкуренции.

Ситуация с ограничительными мерами в США кардинально иная. Соединенные Штаты Америки бесспорно являются мировым лидером по санкциям. Многочисленные федеральные агентства реализуют десятки санкционных программ в каждой точке планеты.

Существует огромное количество федеральных законов, указов, директив Управления по контролю за иностранными активами (OFAC) и других правовых актов, касающихся санкций. Санкции США введены в отношении следующих стран/юрисдикций: Беларусь, Бурунди, Центральноафриканская Республика, Куба, Демократическая Республика Конго, Гонконг, Иран, Ливия, Мали, Никарагуа, Сомали, Сирия, Украина/Россия, Венесуэла, Зимбабве. Также действует ряд специальных санкционных программ, основанных не на географическом, а на иных факторах. к ним относятся санкции, касающиеся программу Международного уголовного суда, санкционные программы, основанные на законе «О противостоянии противникам Америки посредством санкций» («CAATSA»), санкционные программы, касающиеся оборота наркотических средств, противодействия терроризму, киберпространства, иностранного вмешательства в выборы в США, санкции в рамках «закона Магнитского», санкционная программа в области контроля за необработанными алмазами, программа санкций против транснациональных преступных организаций и т.д.

Одним из основных законодательных актов, на котором базируются санкции США, является Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях («IEEPA»). Среди прочего, IEEPA служит основой для введения санкций президентом США. Данный закон предусматривает, что президент может осуществлять свои полномочия для борьбы с любой «необычной и экстраординарной» угрозой (i) национальной безопасности, (ii) внешней политике, или (iii) экономике Соединенных Штатов из-за рубежа. Это весьма далеко от санкционной доктрины ЕС. В отличие от ЕС, в диапазон необычных и экстраординарных угроз входит экономика США. Иными словами, действия любой другой страны, которые ставят под угрозу экономику США в той или иной части, могут представлять собой нарушение, влекущее применение санкций, даже если они полностью законны и правомерны в рамках национальной юрисдикции. Это как раз то, что запрещено Инструкциями ЕС с точки зрения экономической мотивации.

На вопрос о том, почему политическая или экономическая ситуация за многие тысячи километров от США может создать необычную и чрезвычайную угрозу для Соединенных Штатов, еще предстоит ответить, в особенности, если между Соединенными Штатами и страной, в отношении которой вводятся санкции, практически отсутствуют политические или экономические связи. Полагаем, что ответ может крыться глубоко в послевоенном восприятии вашингтонским политическим истеблишментом мира за пределами границ США. Автор настоящей статьи родился и вырос за пределами США, поэтому для него не представляется возможным найти обоснование такому подходу. в связи с этим мы не станем углубляться в данный вопрос.

Еще одна отличительная особенность санкций США по сравнению с санкциями ЕС заключается в том, что санкции США применяются экстерриториально гораздо чаще, чем ограничительные меры ЕС или любой другой юрисдикции. Как правило, для того, чтобы американские власти применили санкции, в той или иной ситуации требуется некая связь с США. Это может быть использование доллара США в трансграничной транзакции, технологии, ноу-хау или оборудование американского происхождения, связь с гражданином США или американской компанией и т.д. Тем не менее, CAATSA устанавливает, что в некоторых случаях могут быть наложены так называемые вторичные санкции, и для их применения не требуется наличие какой-либо связи с США. Проще говоря, если европейская компания сотрудничает, скажем, с попавшей под санкции российской компанией в рамках «значительной финансовой транзакции», главный орган по надзору за санкциями США OFAC вправе рассмотреть вопрос о включении такой европейской компании в санкционный список даже при полном отсутствии какой-либо связи с США. Многие эксперты сходятся во мнении, что вторичные санкции являются наиболее эффективным инструментом в санкционном наборе США, позволяющим отпугнуть любых потенциальных партнеров от «плохих парней».

 

Санкции как инструмент конкуренции в бизнесе

Вот некоторые новости о санкциях, которые мы слышим в последнее время.

Китай. В 2017 году Китай купил у России зенитно-ракетный комплекс С-400. В сентябре 2018 года Отдел вооружений Центрального военного совета КНР и его директор были включены в список SDN из-за этой сделки. Это был первый случай реального применения вторичных санкций на основании CAATSA.

Турция. В декабре 2017 года Турция приобрела у России зенитно-ракетный комплекс С-400. Турция является членом НАТО, однако это не помешало некоторым членам Конгресса США и высокопоставленным членам администрации США пригрозить Турции санкциями. Закон США об оборонном бюджете на 2020 финансовый год устанавливает, что администрации США следует сделать все возможное, чтобы заменить зенитно-ракетный комплекс С-400 на американский зенитно-ракетный комплекс «Патриот». Ко времени написания настоящей статьи данные усилия пока не увенчались успехом.

Индия. В 2016 и 2018 годах Индия и Россия заключили сделку о приобретении нескольких зенитно-ракетных комплексов С-400 общей стоимостью 5,43 миллиарда долларов США. Высокопоставленные должностные лица США пригрозили Индии санкциями. Сообщается, что было сказано следующее:

«Проблема, с которой мы сталкиваемся с любым государством вроде Индии – это новые приобретения важных систем, которые либо поставят под угрозу наши платформы, либо сделают наши технологии уязвимыми для злоумышленников. Турция была наглядным примером».

Россия. В 2017 Соединенные Штаты ввели санкции в отношении «Лаборатории Касперского», являющейся одним из лидирующих и наиболее успешных разработчиков программного обеспечения антивирусных систем. Закон США об оборонном бюджете на 2018 финансовый год запретил любому американскому правительственному органу использовать какое-либо оборудование, программное обеспечение или услуги, разработанные или предоставленные «Лабораторией Касперского» или ее аффилированными лицами.  Разумеется, в качестве обоснования для введения санкций упоминалась угроза национальной безопасности.

Китай. В 2019 году администрация Трампа начала санкционную кампанию против Huawei Technologies, ведущего китайского производителя мобильных телефонов и разработчика программного обеспечения, в том числе сетей 5G. После того, как в 2019 году Бюро экспортного контроля («BIS») добавило компанию Huawei Technologies и 114 ее зарубежных аффилированных лиц в список санкционных лиц (Entity List), компании, желающие экспортировать товары из США, должны получать лицензию. Как обычно, включение Huawei Technologies в список санкционных лиц (Entity List) было оправдано угрозой национальной безопасности США.

«Несмотря на действия Департамента по внесению лиц в санкционный список в прошлом году, компания Huawei и ее зарубежные структуры активизировали усилия, чтобы подорвать эти основанные на национальной безопасности ограничения за счет попытки установления национального контроля. Однако эта попытка по-прежнему зависит от американских технологий», – заявил министр экономики Уилбур Росс. «Не так должна себя вести глобальная социально ответственная компания. Мы должны внести коррективы в наши правила, используемые компаниями Huawei и HiSilicon в собственных интересах, и не допустить, чтобы с помощью американских технологий могли совершаться злонамеренные действия, противоречащие интересам национальной безопасности и внешней политики США».

Фактически компании Huawei Technologies было по большей части запрещено использовать оборудование или программное обеспечение американского происхождения, включая компьютерные микросхемы, полупроводники, программное обеспечение для таких смартфонов как Android и т.д.

Великобритания запретила новое 5G оборудование, разработанное компанией Huawei, и распорядилась изъять все оборудование Huawei из британских сетей 5G к концу 2027 года. Министр Великобритании по цифровым технологиям Оливер Доуден в обращении к Палате общин сказал: «Ко времени следующих выборов в законодательстве будет закреплен необратимый механизм полного изъятия оборудования Huawei из наших сетей 5G».

 6 августа 2020 года президент Дональд Трамп выпустил два исполнительных указа: один о запрете китайского мобильного приложения TikTok, используемого для создания и публикации коротких видеоклипов, а другой – о запрете принадлежащей Китаю социальной сети и платежной системы WeChat. Во втором указе президента Трампа говорится следующее:

«WeChat – приложение, принадлежащее китайской компании Tencent Holdings Ltd. и сочетающая в себе мессенджер, социальную сеть и систему электронных платежей, по имеющимся данным объединяет свыше миллиарда пользователей по всему миру, включая пользователей в США. WeChat, как и TikTok, автоматически собирает обширные массивы информации от своих пользователей. Такой сбор данных грозит тем, что Коммунистическая партия Китая получит доступ к личной и иной частной информации американцев <…> Также сообщается, что WeChat, аналогично TikTok, подвергает цензуре контент, который Коммунистическая партия Китая считает политически чувствительным и который может быть использован для проведения дезинформационных кампаний в интересах Коммунистической партии Китая <…> США должны предпринять агрессивные меры против собственника WeChat, чтобы защитить свою национальную безопасность.»

Россия. Северный поток — 2. Американские сенаторы Тед Круз, Том Коттон и Рон Джонсон направили руководству порта письмо, в котором сообщили, что санкции будут применены «в обязательном порядке» и в полную силу. Порт Засниц является ключевым логистическим центром для близкого к завершению проекта по строительству газопровода, соединяющего Германию с Россией, который подвергся резкой критике со стороны правительства США за якобы усиление зависимости Европы от российского голубого топлива. Сенаторы предупредили руководство порта, что продолжение обслуживания российских строительных судов и перемещение или хранение материалов для газопровода «разрушит финансовое будущее вашего бизнеса», – пишет Даниэль Ветцель. Сенаторы также персонально угрожали менеджерам и собственникам порта запретом въезда в США и заморозкой всех их активов «в нашей зоне ответственности». Сенаторы от Республиканской партии подтвердили заявления правительства США о том, что «Северный поток-2» представляет собой «серьезную угрозу национальной безопасности США», а также заявили, что обе партии в Конгрессе США полны решимости не допустить завершение проекта, чтобы «эти угрозы никогда не материализовались».

Примечательно, что правительство США агрессивно продвигает американский сжиженный природный газ (СПГ), и для того, чтобы создать для него новые рынки сбыта, подталкивает Германию к закрытию «Северного потока-2». Также стоит отметить, что идеолог и разработчик санкций против «Северного потока-2» и «Турецкого потока» Тед Круз является сенатором от Республиканской партии из Техаса и, по сообщениям немецких СМИ, имеет связи с некоторыми местными нефтегазовыми компаниями.

 

Куда всё это ведет?

Становится все более очевидно, что приоритетные цели санкций в последнее время существенно изменились. Санкции все чаще используются как инструмент для ограничения международной конкуренции, а не защиты основных прав и свобод человека. Данное утверждение особенно справедливо для США, хотя нам представляется, что секторальные санкции ЕС в отношении России в нефтегазовом, банковском и финансовом секторах также могут рассматриваться в контексте ограничения конкуренции.

В недавнем противостоянии между США и Китаем действия американского правительства едва ли имели какое-либо отношение к защите основополагающих прав человека или являлись реакцией на политическую повестку. Дело Huawei больше похоже на устранение грозного конкурента с и без того переполненного рынка сетей 5G в США. Дело TikTok/WeChat можно рассматривать как устранение угрозы для монополии американских социальных сетей. Интересно, что в обоих случаях правительство США ссылается на угрозу национальной безопасности в качестве предлога для введения санкций. К сожалению, именно воображаемая угроза национальной безопасности используется для оправдания ограничительных действий, введение которых в иных случаях было бы невозможным в соответствии с соглашениями ВТО, а также множеством двусторонних и многосторонних международных соглашений, одной из сторон которых являются США, не говоря уже о различных национальных законах, противоречащих позиции правительства США по данным вопросам.

За последние годы в вопросах, связанных с Россией, ситуация радикальным образом изменилась. В отличие от 2013-2014 годов, когда события на Украине и реакция на них со стороны России первоначально привели к единообразной и согласованной серии ответных мер, начиная с 2018 года взгляды ЕС и США в вопросе давления на Россию при помощи санкций разошлись.

Что касается санкций ЕС, они не изменились с 2014 года и в основном остаются прежними. Санкционная же политика США пошла по другому пути – в 2018 году вступил в силу закон CAATSA, предусматривающий новый пакет санкций против России. В частности, были введены так называемые вторичные санкции, суть которых заключается в том, что любая значительная транзакция между российским лицом, входящим в список SDN, и лицом, не являющимся резидентом США, может привести к применению санкций в отношении последнего. В данном контексте слово «значительная» вводит в заблуждение, поскольку минимальный финансовый, экономический или денежный порог, который бы применялся при оценке значительности транзакции, отсутствует, а следовательно, значительной может считаться буквально любая сделка. Власти США неоднократно подтверждали, что основной целью применения вторичных санкций является отпугивание потенциальных (в основном европейских) партнеров от России. Любопытно, что вторичные санкции Вашингтона в основном действуют в отраслях, в которых конкуренция между двумя странами проявляется наиболее остро, в частности, в нефтегазовой промышленности, интеллектуальной собственности/информационных технологий и военно-промышленного комплекса. В то же время, некоторые программы запуска космических спутников и ракетных двигателей были намеренно выведены из-под санкций, поскольку Соединенные Штаты по-прежнему зависят от сотрудничества с Россией по таким программам. Это подтверждает нашу точку зрения о том, что логическое обоснование санкций США в отношении России лежит в сфере международной конкуренции (или ее устранения), а не в обеспечении демократических изменений или уважении основополагающих прав человека. Это становится еще более очевидным, если принять во внимание последние разногласия по поводу строительства «Северного потока-2» – газопровода, который соединяет северо-запад России с немецким побережьем Балтийского моря.

Правительство США пригрозило ввести санкции в отношении морских судов и компаний, участвующих в строительстве подводной части газопровода «Северный поток-2». Швейцарская компания AllSeas, которая участвовала в данном проекте, прекратила все работы по строительству газопровода после того, как получила письма от группы американских конгрессменов с прямыми угрозами. Как отмечалось выше, в ближайшем будущем будет введен ряд новых санкций в отношении «Северного потока-2», которые, скорее всего, будут включены в Закон США об оборонном бюджете на   2021 финансовый год. Одновременно с этим, правительство США под предлогом заявленной угрозы энергетической безопасности, исходящей от Кремля, оказывает колоссальное давление на Германию и другие европейские страны с тем, чтобы заставить их покупать американский сжиженный природный газ (СПГ). Тот факт, что Германия категорически против такой позиции, по-видимому, Белый дом не беспокоит.

Что касается ситуации с Турцией, представляется, что правительство США было возмущено тем фактом, что президент Эрдоган подписал многомиллиардную сделку со страной, которую НАТО считает противником. Позиция США заключается в том, что угрозы санкций в адрес Турции могут заставить Турцию выйти из сделки с русскими и будут способствовать продаже американского зенитно-ракетного комплекса «Патриот». Как и в предыдущем случае, имеет место прямая конкуренция, а американское правительство ссылается на угрозу национальной безопасности США. Если говорить об Индии, то Россия поставляет туда вооружение десятилетиями, а правительство США пытается изменить существующее положение, ссылаясь на угрозу санкций в качестве инструмента убеждения.

Куда всё это приведёт? Представляется, что за последнее десятилетие восприятие односторонних санкций изменилось. В отличие от классической концепции, в соответствии с которой санкции являются инструментом для изменения политического курса, текущая тенденция в области санкционной политики скорее характеризует санкции как маскировочный механизм, где официально провозглашенная цель зачастую не соответствует действительной. Если данная тенденция сохранится, прогноз для глобальной и региональной политической и экономической стабильности довольно мрачен.

Во-первых, когда гражданское общество в соответствующих странах осознает, что официально провозглашенные цели санкций не соответствуют действительным намерениям, вполне вероятно, что санкции станут рассматриваться как завеса, умело маскирующая подлинный курс действий. Это может привести к тому, что в глазах многих санкции утратят свою ценность и перестанут быть оправданными.

Во-вторых, противоречие между официально провозглашенной и действительной целью санкций приведёт к повышению уровня неопределенности для представителей бизнес-сообщества, в особенности тех, которые ведут дела как в странах, которые вводят санкции, так и в странах, в отношении которых такие санкции введены. Это приведет к увеличению затрат, необходимых для поддержания международных деловых операций, в частности, потребует найма дополнительного персонала для контроля и оценки санкционных рисков, установки дорогого программного обеспечения и проведения обучающих тренингов. В некоторых случаях это может привести к закрытию бизнеса, который вне санкционного контекста мог бы быть успешным.

В-третьих, злоупотребление односторонними санкциями нарушает один из фундаментальных принципов ведения бизнеса, согласно которому частный бизнес не должен нести ответственность за действия правительства.

И наконец, последнее и самое главное: использование санкций в качестве прикрытия для несправедливого получения конкурентных преимуществ является в корне неверным и подрывает хрупкий баланс международного мира и стабильности.

Резюмируя изложенное, мы полагаем, что санкции являются необходимым и вполне оправданным инструментом в определенных случаях. Их использование допустимо против диктаторов, авторитарных режимов, грубых нарушителей прав человека, против режимов геноцида и т.д. Санкции должны быть направлены против тех, кто несет прямую ответственность за неправомерные действия, и не должны затрагивать лиц, которые таких нарушений не совершали. Санкции не должны мешать международному или национальному бизнесу и не должны приводить к неоправданным потерям и расходам.

Мы также считаем, что санкции не должны использоваться для искусственного ограничения добросовестной конкуренции на глобальном уровне. Санкции не должны использоваться избирательно для притеснения конкурентов, даже если конкурирующие страны находятся не в дружеских отношениях. Что более важно, на наш взгляд, отсылка к «угрозе национальной безопасности» в чисто экономических вопросах неприемлема и не должна использоваться для повального наказания избыточно широкого круга компаний и лиц из стран, попавших под санкции. В рамках многосторонних соглашений ВТО уже функционирует механизм, направленный на разрешение торговых и экономических конфликтов.

Share on LinkedInTweet about this on TwitterShare on Facebook